教育立法要尝试多条腿走路
姚金菊
教育综合改革注重顶层设计，立法就是顶层设计的最好方式，但要注意立法策略、时机和可替代性方式的选择。
全国两会期间，面对我国当前教育领域中存在的一些问题，不少代表委员再次提出，要制订《校园安全法》和《家庭教育法》等法律法规，全面推进依法治教。
谈及教育立法，有必要全面理解教育和立法问题。教育不仅是教育行政部门的事，而是涉及多个国家机构，必须把教育纳入整个国家的视野中去看。对上关系到国家安全，对下关系到个人安全与发展，这是一种教育发展的战略思维，这种思维对教育立法是有指导意义的。同时，立法是多层次的，不仅仅是由全国人大及其常委会制定法律，还有行政法规、地方性法规和规章。这就意味着即使立法是必须的，也并不一定都要制订法律。在立法任务繁重而资源有限的情况下，只有那些不通过国家法律不足以解决问题，且符合国家发展战略需求和现实需要的，才能够进入国家立法规划。
教育立法不是不重要。教育综合改革注重顶层设计，立法就是顶层设计的最好方式，但要注意立法策略、时机和可替代性方式的选择。就两会来说，制订校园安全法和家庭教育法都并非全新建议。早在1999年，就有全国人大代表联名建议，提出制定《校园安全法》。国务院后来将《校园（学校）安全条例》作为“需要积极研究论证”的立法类列入《国务院2012年立法工作计划》。最新的进展是，2016年教育部工作要点之一就是“起草完成《学校安全条例（草案）》”。
关于家庭教育，2010年发布的国家教育规划纲要中指出，要“制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”。但与学前教育被列入2015年《十二届全国人大常委会立法规划》“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证”的第三类立法项目相比，家庭教育立法尚未提到国家立法日程。此外，《教育法》《高等教育法》修改完成，《民办教育促进法》正在修订之中。可见，教育立法问题一直在国家关注之中，但考虑到服务国家全面深化改革和全面推进依法治国的全局，教育立法在短时期内恐怕很难迅速进入国家立法规划甚至国务院工作计划。
当然，这绝不意味着我们要停止教育立法的呼吁，而是说要更善于挖掘利用大量已有法律资源。实际上，教育作为一个专门领域，调整该领域的法律规范并不限于八部教育专门法，还有《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《突发事件应对法》《食品安全法》等诸多教育相关法。此外还有行政法规和地方性法规等。比如，《校园安全法》虽然暂时缺失，但截至2015年12月，全国已有10部专门以学校安全为主题的地方性法规；家庭教育即使不能入法，也可以考虑通过完善《未成年人保护法》等法律的形式，进一步强化家庭教育功能。
在充分利用已有立法资源和通道的同时，要进一步加强教育立法的研究，尤其要做好国外教育立法比较研究。以美国为例，美国法典中第20编为专门教育法典，内容共有80章之多，涵盖从联邦教育部机构设置到校车接送、教育设施等众多事项，凡是与教育有关的联邦立法均在其中。美国各州一般也有州教育法典。在国外教育立法中较为特殊的是“教育改革法”，以英国1988年教育改革法为代表，美国肯塔基州、澳大利亚新南威尔士州等也都制定有教育改革法。
总体来看，在当前国家立法暂时难有进展之时，我们要将教育立法相关的研究工作做得更为透彻扎实，打造一支专业的教育法治研究队伍和教育法治实践队伍。在当前教育立法领域，我们可以有些创新，尝试如下工作。一是着手编纂教育法典，对教育专门法律和相关法律依据教育阶段按照安全、教学等不同内容进行编撰工作；二是通过全国人大及其常委会授权的方式，允许部分地方通过地方立法方式创新，发挥地方立法的主动性、积极性和创造性。三是在条件允许的情况下，建议考虑起草制定“教育改革法”或“教育改革促进条例”，将教育综合改革的决策、措施与推进用法制的方式相对固定下来。
当前，社会高度关注教育改革及可能带来的不确定性。立法过程可以更多地让公众参与，这既有利于提高立法的科学性，也有利于增进公众对教育综合改革的理解，减少法律执行成本。（作者系北京外国语大学法学院中外教育法研究中心执行主任）
（摘自《中国教育报》2016年3月16日第二版）
