完善体系的现状、愿景与当务
姜大源
开栏的话
“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”是党的十九大对新时代我国职业教育工作提出的新要求，部署的新任务。为了更好地领会和贯彻党的十九大精神，本版开设“职教新征程”专栏，找问题、寻对策、抓实施、看落实，推动职教战线用自己的奋进之笔，写出职业教育的得意之作。
党的十九大报告指出，“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。”这是国家对职业教育未来发展一个战略性的指导方针，一个方向性的顶层设计。完善体系是一种制度设计，而完成这一制度设计任务的抓手，就在深化两个“合”上。
审视现状：探究建设中的问题
回顾现代职业教育体系建设历程，可以交上一份比较满意的答卷——形成了相对完备的教育结构，实现了供需适配的教育规模，显现了日益提高的教育质量。尤其是近五年，国家对现代职业教育体系建设给予更多重视，为完善体系夯实基础。尽管如此，改革与发展永无止境。十九大报告之所以提出“完善”一词，意味着还存在不少问题需要去改进。
需要特别指出，十九大报告中有两个“优先”的提法：一是教育优先，二是就业优先。职业教育既属于优先发展的教育事业，又因为是就业导向的教育，而属于教育中更加优先发展的事业。占据“双优先”位置的职业教育，现状却让人无法乐观。职业教育如何坚持以服务发展为宗旨、以促进就业为导向的大政方针？中等职业教育为何基础不牢？高等职业教育是升级还是升格？为什么职业资格门槛降低了，从业的学历门槛却提高了？为何企业招技术工人难，而高校毕业生却就业难？总之，体量大而不强、产教合而不深、体系不完善、吸引力较弱仍是当前职业教育面临的主要问题。
此外，以追求学历为主的职业学校教育，与追求资格为主的职业培训这两者之间的长期分离，导致本应成为一个整体的职业教育和培训体系长期“瘸行”，至今未能形成合力，从而加剧了职业教育在资源分配、运行效率和管理职能上的不协调。
确立愿景：体制机制寻求突破
十九大报告对职业教育体系建设提出的要求是“完善”，这就要求统筹职业教育与培训，使其融为一体。只有遵循职业教育自身规律，在体制机制上有重大突破，才有可能完成这个任务。
一是体系机构要素的完善，赋予有资格的企业以教育机构地位。主要涉及职业教育和培训体系中教育主体的界定。教育主体是只有学校或是还有企业，这是事关机构层面的一个体制性突破。
在职业教育和培训领域，企业和学校不是简单的供需关系，而是互为供方和需方。1996年颁布的职业教育法，只是一个主要由教育主管部门实施的法律，至少在目前，企业、行业并不具备办学主体的地位，因此法律中关于行业、企业在职业教育中的权利与义务的条款并无约束性。笔者建议，在修订职业教育法时，应制定给予有资格的企业以“教育（性）企业”的认定办法，在法律上使其成为与学校同等的教育机构。同时，将行业、企业举办的职业教育也纳入职业教育和培训体系，拓展职业教育体系和培训的新时空。在企业出资举办职业教育时，其相关经费投入，或作为税前应扣除的成本，或制定相应的免税或减税政策，以提高企业行业办学的积极性。
二是体系制度要素的完善，建立国家资格（历）框架制度。主要涉及职业教育和培训体系中关于资格认定的依据。资格认定是封闭还是开放，这是一个事关资历制度层面的体制性突破。
如何寻求一个能对所谓正规教育（主要指职业学校教育）、非正规教育（主要指职业培训）以及非正式教育（主要指自学、网上学习等）相互比对的国家制度，以使个体通过不同教育路径所获得的资格（历）得以承认，并给予等值而不同类的认证，这一制度的缺失是多年来职教吸引力未能提高的一个重要原因。笔者建议，在修订职业教育法时，明确将国家资格（历）框架作为评价、认定不同教育路径所获资格（历）的基本依据，并建立相应的学分制度和认证制度，以实现职业资格证书与学历文凭的等同，在法律层面认定职业教育与普通教育的等值。
三是“体系”职能要素的完善，组建国家职业教育综合职能部门。主要涉及职业教育和培训体系中关于行政管理的权责。行政管理是分离还是综合，这是一个事关管理职能层面的体制性突破。
当前职业教育行政管理职能的现状不尽如人意，存在着一个重大的悖论，即用人的劳动就业制度与育人的职业教育制度分离，其结果导致两个问题亟待解决：一是劳动人事部门与教育行政部门在职业教育和职业培训管理职能上交叉；二是劳动市场的用人需求与职业教育的育人供给脱节。尤其是行业、企业在参加和主办职业教育路径上的缺失，导致了在职业教育政策的制定和实施上，行业、企业，还有工会、青年和妇女等相关利益群体，以及一些专业部委，处于“失语”和“缺位”境地，严重制约了职业教育和培训体系的建设。笔者建议，在修订职业教育法时，确立职业教育的综合管理机构，如“国家职业教育总局”这样的部门，以使为升级版的中国经济培养升级版职业人才的职业教育，能够有一个跨产业、跨行业、跨部门的具有国家统筹管理职能的法律机构。
做实当务：自信自强担当使命
职业教育和培训体系的完善，相关政策措施的落地需要一个过程。产教融合、校企合作作为这一制度设计的抓手，是积累经验、形成模式和做出决策的必经之路。基于此，职业教育领域里的所有参加者和参与者不能等待，朝着“做强中职、做优高职、做大培训、做好职业启蒙，优化要素和布局结构，促进职业教育内部各要素之间、职业教育与其他教育之间沟通、衔接，为学生多次选择、多样选择以及校园和职场之间灵活转换提供更加便捷的通道”的目标奋力前行。
完善的当务之一是职业教育在“实体经济”领域里不能缺位，这是工业版的实际行动。当前要重点服务“中国制造2025”，实施好《制造业人才发展规划指南》。一是要坚持脱虚向实，以服务实体经济为导向；二是坚持就业创业，以促进学生就业为导向；三是坚持力学笃行，以知识实际应用为导向。
完善的当务之二是职业教育在“精准扶贫”领域里不能缺位，这是农业版的实际行动。当前要重点服务脱贫攻坚，实施好《职业教育东西协作行动计划》。理顺三大关系：一是精准的职业教育需求与精准的职业教育供给之间的关系，这涉及职业教育扶贫的针对性；二是精准的职业教育扶贫与精准的经济扶贫之间的关系，这涉及职业教育扶贫的协同性；三是精准的短期职业教育项目与精准的长期职业教育规划之间的关系，这涉及职业教育扶贫的有效性。
完善的当务之三是职业教育在“一带一路”领域里不能缺位，这是国际版的实际行动。当前要重点支持服务“一带一路”倡议和国际产能合作，推动中国职业教育与企业协同“走出去”。关注四大模式：一是伴随工程项目“走出去”模式；二是借助合作联盟“走出去”模式；三是按照国家协议“走出去”模式；四是依据教育标准“走出去”模式。（作者系教育部职业技术教育中心研究所研究员）
摘自《中国教育报》2018年1月2日第9版职教周刊
